и за да се произнесе, взе предвид следното :
Производството по делото е по реда на чл.185 и следващите от АПК.
Образувано е по протест на П. от О. П. – Б., против чл.63, ал.2 и ал.3; чл.64, т.1-5; чл.83-95 от Наредбата за управление на отпадъци на територията на Община Б. /Наредбата/, приета с Решение № 360 по Протокол № 11/29.08.2014 г. на О. С. – Б..
В протеста се твърди, че оспорените разпоредби са нищожни, алтернативно – незаконосъобразни, поради противоречието им с материалния закон, с целта на закона и като приети П. липса на компетентност на общинския С.. Иска се обявяването им за нищожни, алтернативно се претендира отмяната им. Претендира се и присъждане на направените разноски по делото.
В съдебно заседание протеста се поддържа от П. от О. П. – Б..
Ответникът – О. С. – Б., не се представлява и не изразява становище по протеста.
Оспорването е публикувано на определеното за това място в Административен съд – Б., на електронната страница на Върховния административен съд и в Държавен вестник, бр.75/24.09.2019 год. До началото на устните състезания не е постъпило искане за присъединяване към протестирането на горепосочените правни норми.
По делото са събрани писмени доказателства.
Административен съд – Б., след като обсъди събраните доказателства по делото и доводите на оспорващата страна, намира за установено безспорно следното :
От приложената по делото административна преписка и допълнително събраните писмени доказателства се установява следното:
С Решение № 360 от Протокол № 11/29.08.2014 г. на О. С. - Б., на основание чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 от ЗМСМА и чл.22, ал.1 от ЗУО, е приета на второ четене Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Б.. П. откриване на заседанието са присъствали 33 О. съветника, от общ брой 41 съветника. Наредбата е приета с 33 гласа „за“, 0 гласа „въздържал се“ и 0 гласа „против“ (стр.151-196).
Наредбата е приета по Предложение на Кмета на Община Б. с изх.№ 60-00-286/10.07.2014 г. (стр.53-55). Предложението е разгледано от постоянните комисии към общинския С. : Комисията по бюджет, финанси и европроекти; Комисията по опазване на обществения ред; Комисията по икономика и приватизация; Комисията по устройство на територията, комунално-битовото обслужване, екология и транспорт; Комисията за образование, култура и вероизповедания; Комисията по социална и жилищна политика; Комисията по здравеопазване; Комисията по развитие на селските райони, земеделие и горско стопанство и Комисията по жалби и контрол изпълнението на решенията на ОбС и мониторинг на обществените и възлагателните поръчки, видно от техни становища (стр.91-100).
Проектът е публикуван на интернет страницата на Община Б. на 10.07.2014 год. – стр.90, приет е на първо четене с Решение № 318 по Протокол № 10/25.07.2014 г. на ОбС – Б. (стр.101-146), след което е бил разгледан отново от Комисията по устройство на територията, комунално-битовото обслужване, екология и транспорт; Комисията по социална и жилищна политика и Комисията по развитие на селските райони, земеделие и горско стопанство, видно от техни становища (стр.148-150).
По делото е приложен препис от Наредбата, чието съдържане е удостоверено с подписа на Председателя на О. С. – Б., както и на Правилника за организацията и дейността на общинския С., неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация в действащата му към 2014 год. редакция(стр.262-294).
П. така установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи :
Оспорването е процесуално допустимо, тъй като е подадено от активно легитимирано лице – П. П. О. П. - Б.. Оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено във времето – чл.187, ал.1 от АПК.
Разгледано по същество, оспорването е основателно по следните съображения :
Разпоредбите на чл.8 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК въвеждат общото правило, че общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативни актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение, като чл.7, ал.2 от ЗНА (изм. ДВ, бр.46 от 2007 г., в относимата му редакция от ДВ, бр. 65 от 1995 г.) предвижда, че наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
Според чл.22, ал.1 от ЗУО (в актуалната му към датата на приемане на Наредбата редакция от ДВ, бр.53 от 2012 г., в сила от 13.07.2012 год.) - общинският С. приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси. Ал.2 от същия член уточнява, че с наредбата по ал.1 се уреждат и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл.19, ал.3, т.11.
С оглед на това в случая е налице е правомощие общинският С. да уреди чрез приемането на наредба правоотношения, свързани с условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл.19, ал.3, т.11 от ЗУО, т. е. да установи правопорядък с местно значение, съобразно изложеното с това понятие. Съгласно чл.10, ал.1 и ал. 2 от ЗНА, приложим на основание чл.80 от АПК, с един акт следва да се уреждат обществени отношения от една и съща област, а когато вече е издаден нормативен акт, да се уреждат с неговото изменение и допълнение, а не с отделен акт. Недопустимо и в противоречие с чл.8 , чл.7, ал.2, чл.3, ал.1 и чл.2 от ЗНА, е с наредба, издадена от О. С., да се преуреждат или цялостно уреждат обществени отношения, уредени с нормативен акт от по-висока степен, тъй като компетентността да се издават подзаконови нормативни актове е непрехвърлима. П. преценката за спазване на посочените изисквания и направените с оспорването възражения, съдът констатира следното:
Протестираните разпоредби са : чл.63, ал.2 и ал.3; чл.64, т.1-5; чл.83-95 от Наредбата.
Текстът на чл.63, ал.2 от Наредбата гласи – „в случай на несъответствие с изискванията на Наредбата за строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали Кметът на Община Б. може да изисква допълнителна информация и/или отстраняване на нередовностите, като изпраща мотивирано становище до заявителя не по-късно от 15 дни от получаване на плана“, а ал.3 на чл.63 от Наредбата гласи – „Кметът на Община Б. одобрява плана за управление на строителните отпадъци или мотивирано отказва одобрението му в срок до един месец от получаване на плана или от отстраняване на нередовностите и/или предоставянето на допълнителна информация“. Основателен е доводът на протестиращия, че тези разпоредби са в противоречие с нормите на чл.11, ал.6 и ал.7 от ЗУО, в които е предвиден, по кратък, 14-дневен срок за предоставяне на допълнителна информация и/или отстраняване на нередовностите.
Текстът на чл.64, т.1-5 от Наредбата е следният – „Изискванията на план за управление на строителни отпадъци не се прилагат по отношение на : 1. Премахване на сгради с РЗП по-малка под 100.00 кв.м; 2. Реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500.00 кв.м; 3. Промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500.00 кв.м; 4. Строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300.00 кв.м; 5.Премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато тяхното премахване е наредено по спешност от компетентен орган.
С ПМС № 267/05.12.2017 год., обн., ДВ, бр. 98 от 08.12.2017 г. е приета Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, като управлението на строителните отпадъци П. извършване на строителни и монтажни работи и премахване на строежи е подробна разписано в Глава ІІ, в това число и чл.15, подробно и лимитативно изброява случаите, П. които не се съставя план за управление. След приемането на преждепосочената наредба, която се отнася за територията на цялата страна, е недопустимо и незаконосъобразно с местна наредба да се уреждат същите обществени отношения, които нормативният административен акт от по-висока степен е вече регламентирал, а именно с чл.15, ал.1, т.1, т.3-5, т.10 от Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали.
По отношение на оспорените разпоредби в Глава VІІ, „Административно-наказателни разпоредби“ - от чл.83 до чл.95 включително, от Наредбата настоящият съдебен състав счита, че са нищожни, тъй като са санкционни и и определят административни наказания и размера им, съответно „глоба“ за физическите лица и „имуществена санкция“ за едноличните търговци и юридическите лица, както и размера им. Тези норми са приети извън нормативните компетенции на общинския С..
Това е така, тъй като в чл.22 от ЗМСМА е предвидено, че общинският С. издава наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, а ал.5 на чл.22 от ЗМСМА позволява П. констатирани нарушения на тези наредби кметът на общината или негов заместник да издава наказателни постановления. ЗМСМА обаче като общ закон, не намира приложение в случая. ЗУО е специалният закон, който в случая намира приложение, а той не предоставя правомощия на общинския С. да урежда този вид обществени отношения, уредени вече със самия ЗУО. Чл.22 от ЗУО предоставя, но в точно определени граници правомощия на общинския С. да приема наредба за управление на отпадъците. В текстовете на чл.22, ал.1-2 от ЗУО, цитирани по-горе конкретно се сочат рамките на правомощията на общинския С., а именно да определи условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, и други изброени дейности, в т. ч. условията за регистрация на площадките и за предаване на отпадъци.
Правомощията на Общинския С. по чл.22 от ЗУО не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се определят наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците. Тоест, извън правомощието на общинския С. е да приеме текст на наредбата с такова съдържание на основание чл.22 от ЗУО. Оспорените текстове, съдържащи се в разпоредбите от чл.83 – 95 от Наредбата, предвиждат административни наказания глоби и имуществени санкции за неизпълнение на конкретни текстове на Наредбата.
В оспорената наредба се посочва като правно основание за приемането й чл.22 от ЗУО, като компетентността на общинския С. следва да се съсредоточи в определените с тази разпоредба рамки, а с текстовете от чл.83 до чл.95 включително от Наредбата, компетентността на общинския С. излиза от рамката на чл.22 от ЗУО и навлиза в сферата на налагане на административни наказания за нарушения, свързани с управление на отпадъци, каквато компетентност по този текст общинският С. няма.
Общинският С., като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл.17, ал.1 от ЗМСМА. Европейската харта за местно самоуправление (ратифицирана със закон, приет от 37-о НС на 17.03.1995 год. ) в чл.3, т.1 дава легална дефиниция на понятието "местно самоуправление" и като правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. Нормата на чл.17 от ЗМСМА определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. В компетентност на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на: 1. общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; 2. устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; 3. образованието; 4. здравеопазването; 5. културата; 6. благоустрояването и комуналните дейности; 7. социалните услуги; 8. опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; 9. поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; 10. развитието на спорта, отдиха и туризма.
Конституционният съд в свое Решение № 6/29.09.2009 г. по к. д. № 7/2009 г., сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл.3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона. Оттук се поставя въпроса дали материята, уреждаща налагане на наказания във връзка с управление на отпадъците е един от елементите, представляващи съществена част от обществените дела на местното самоуправление и в коя сфера на компетентност попада. П. анализ на чл.4 от Европейската харта за местно самоуправление т. 1 се налага следния извод: Съгласно същата разпоредба, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Независимо от това, тази разпоредба не е пречка за предоставянето на органите на местно самоуправление на правомощия за специфични цели в съответствие със закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Съгласно чл.4, т.4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, поначало трябва да са пълни и неограничени. Оттук следва извод, че обхватът на правомощията на общинския С. като орган на местно самоуправление трябва да бъде максимално широк.
Дори да се приеме обаче, че е налице законово определено широко правомощие на общинския С. да уреди чрез приемане на наредба правоотношения свързани с управление на отпадъците, то в рамките на тези правоотношения категорично не се поставят и правоотношенията, свързани с налагане на наказания за извършени нарушения във връзка с управлението на отпадъците, които като материя са вече уредени изчерпателно и ясно в ЗУО и ЗАНН. Горното обосновава извод, че като е имал компетентност в сферата на управление на отпадъците с процесната Наредба по чл.22 от ЗУО, общинският С. е излязъл извън тази компетентност, уреждайки със същата наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които се налагат административни наказания.
Разпоредбата на чл.22 от ЗУО овластява общинския С. да приеме наредба само и единствено по отношение условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията на съответната общината; размера на таксите за услугите по ЗУО, предоставяни от общината по реда на ЗМДТ и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т. ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл.19, ал.3, т.11 от ЗУО. Липсва обаче делегирано от закона правомощие на общинския С. за приемането на разпоредби с административнонаказателен характер. Такава компетентност – да урежда състави на административни нарушения и да предвижда наказания за тях, съгласно чл.2, ал.3 от ЗАНН и чл.22, ал.4 от ЗМСМА, общинският С. би имал само в случаите, когато състави на административни нарушения и следващите се за тях административни наказания не са уредени в закона. В ЗУО, тези обществени отношения са изчерпателно регулирани и тяхното преуреждане в нормативен акт на орган на местно самоуправление би създало неяснота относно приложимия ред за налагане на административните санкции П. допуснато едно и също нарушение, регламентирано в два различни по степен нормативни акта. П. наличието на изрична законова регламентация (Глава VІ, Раздел ІІ, чл.133 и сл. от ЗУО) на деянията, нарушаващи установения ред за държавно управление и обявени за наказуеми с административно наказание, налагано по административен ред, повторното квалифициране на същите деяния като административни нарушения П. това с подзаконов нормативен акт, е недопустимо. Ето защо, текстовете в нормите от чл.83 до чл. 95 се явяват нищожни, като приети извън правомощията на общинския С., предоставени с текста на чл.22 от ЗУО и ще следва да се прогласят за нищожни, поради приемането им П. липса на компетентност.
По делото е направено искане за присъждане на разноски от протестиращия. Съгласно разпоредбата на чл.143, ал.1 от АПК, във връзка с чл.196 от АПК, когато съдът отмени обжалвания административен акт, държавните такси се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт. В случая са представени доказателства за внесена такса за обнародване на оспорването в ДВ в размер на 20.00 лева, които следва да се присъдят в полза на О. П. - Б..
Водим от гореизложеното и на основание чл.193, ал.1 и ал.2 от АПК, чл.143, ал.1 от АПК, във вр. с чл.196 от АПК, Благоевградският административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.63, ал.2 и ал.3; чл.64, т.1-5; от Наредбата за управление на отпадъци на територията на Община Б..
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТ на разпоредбите в Глава VІІ, „Административно-наказателни разпоредби“ от чл.83 до чл.95 включително, от Наредбата за управление на отпадъци на територията на Община Б..
ОСЪЖДА Община Б. да заплати на О. П. - Б., сумата от 20.00 (двадесет) лева – разноски по делото.
Решението може да се обжалва или протестира пред Върховния административен съд на Р България – гр.София, в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК, в случай че не бъде подадена касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Марияна Мицева ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/ Стоянка Пишиева-Сахатчиева
2 /п/ Иван Шекерлийски

Вярно с оригинала!
ЕК