и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 и следващите от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на П. от О. П. гр.Б. против разпоредбите на Глава VІІІ от чл.34 до чл.43 (включително) от Наредбата за условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията на Община Я., приета с Решение № 57 от Протокол № ОбС-05/15.06.2017 год. на О. С. - Я.. Изложени са съображения за нищожност, алтернативно за незаконосъобразност на оспорените текстове на подзаконовия нормативен акт, с твърдения за противоречието им с материалния закон, с целта на закона и като приети П. липса на компетентност на общинския С.. Иска се отмяната им. В съдебно заседание протеста се поддържа, иска се и присъждане на разноски по делото.
Ответника по жалбата – О. С. гр.Я. в съдебно заседание, не изпраща представител и не взима отношение по оспорването.
Оспорването е публикувано на определеното за това място в Административен съд – Б., на електронната страница на Върховния административен съд и в Държавен вестник бр.56/16.07.2019 год. До началото на устните състезания не е постъпило искане за присъединяване към оспорването или встъпване, като страна наред с административния орган.
Съдът намира оспорването за допустимо, като подадено от активно легитимирано лице – П. П. О. П. - Б.. Оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено във времето – чл.187, ал.1 от АПК. Разгледано по същество оспорването е основателно по следните съображения:
От приложената по делото административна преписка и допълнително събраните писмени доказателства безспорно се установява следното:
С Решение № 57 от Протокол № ОбС-05/15.06.2017 год. на О. С. гр.Я. на основание чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл.22, ал.1 от ЗУО е приета Наредба за условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията на Община Я.. П. откриване на заседанието са присъствали 15 О. съветника. Наредбата е приета с 15 гласа „за“ и 0 гласа „въздържал се“ и 0 гласа „против“. Наредбата е приета по предложение на кмета на община Я., заведено с вх.№ 54/08.06.2017 год. (стр.41). Предложението е разгледано от постоянната комисия по местно самоуправление, нормативна уредба, регионална политика, транспорт, безопасност на движението, предотвратяване и установяване конфликт на интереси към Общинския С.. Проекта е публикуван на интернет страницата на община Я. на 31.05.2017 год. Със Заповед № ОА-АК-231/29.06.2017 год. на Областния управител на област Б. Решение № 57 от Протокол № ОбС-05/15.06.2017 год. на О. С. гр.Я. е върнато за ново обсъждане. С Решение № 60 от Протокол № ОбС-06/12.07.2017 год., решението е потвърдено.
По делото е приложен препис от Наредбата, чието съдържане е удостоверено с подписа на Председателя на О. С., както и препис на пълния текст на Протокол № ОБС-05/15.06.2017 год. на О. С. - Я. и на Правилника за организацията и дейността на О. С. – Я., неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация в действащата му към 2017 год. редакция. Приложени са и измененията и допълненията на Наредбата, след приемането й. Изменения в оспорените текстове не са правени.
П. така установеното се налагат следните изводи:
Разпоредбите на чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 76, ал. 3 от АПК въвеждат общото правило, че общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативни актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение, като чл. 7, ал. 2 от ЗНА (изм. ДВ бр. 46 от 2007 год., в относимата му редакция от ДВ бр. бр. 65 от 1995 год.) предвижда, че наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
Според чл.22, ал.1 от ЗУО (в актуалната му към датата на приемане на наредбата редакция от ДВ бр. 53 от 2012 год., в сила от 13.07.2012 год.) - Общинският С. приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси. Ал.2 от същия текст уточнява, че с наредбата по ал. 1 се уреждат и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11.
П. това положение налично е правомощие общинският С. да уреди чрез приемането на наредба правоотношения, свързани с условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11 от ЗУО, т. е. да установи правопорядък с местно значение, съобразно изложеното с това понятие. Съгласно чл. 10, ал.1 и 2 от ЗНА, приложим на основание чл. 80 от АПК, с един акт следва да се уреждат обществени отношения от една и съща област, а когато вече е издаден нормативен акт, да се уреждат с неговото изменение и допълнение, а не с отделен акт. Недопустимо и в противоречие с чл. 8 , чл. 7, ал. 2, чл. 3, ал. 1 и чл. 2 от ЗНА, е с наредба, издадена от О. С., да се преуреждат или цялостно уреждат обществени отношения, уредени с нормативен акт от по-висока степен, тъй като компетентността да се издават подзаконови нормативни актове е непрехвърлима. П. преценката за спазване на посочените изисквания и направените с оспорването възражения, съдът констатира следното:
С оспорените разпоредби на Глава VІІІ от чл.34 до чл.43 (включително) от Наредбата са уредени правила за контрол и административни санкции. Глава VІІІ е озаглавена „Контрол и административно-наказателни разпоредби“.
Оспореният раздел от Наредбата съдържа разпоредби, определящи компетентните длъжностни лица по контрола на изпълнението (чл.34), а именно: еколога на община Я., служители във фирма „С. 2***“ ЕООД и кметовете на населени места, правомощията на тези длъжностни лица (чл.35 и 36), компетенциите по установяване и санкциониране на административни нарушения (чл.37 и 38) и санкционни разпоредби, определящи административни наказания и размера им, съответно „глоба“ за физическите лица и имуществена санкция за едноличните търговци и юридическите лица (чл.39-43). Т.е. оспорените текстове представляват административно-наказателни разпоредби, които съда намира за нищожни, като приети извън нормативните компетенции на общинския С. по следните съображения:
В действителност в чл. 22 от ЗМСМА е предвидено, че общинският С. издава наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, а ал. 5 на чл. 22 позволява П. констатирани нарушения на тези наредби кметът на общината или негов заместник да издава наказателни постановления. ЗМСМА обаче като общ закон, не намира приложение в случая. Законът за управление на отпадъците е специалният закон, който в случая намира приложение, а той не предоставя правомощия на общинския С. да урежда този вид обществени отношения, уредени вече със самия ЗУО. Чл. 22 от ЗУО предоставя, но в точно определени граници правомощия на общинския С. да приема наредба за управление на отпадъците. В чл. 22, ал. 1-2 от ЗУО, цитирани по-горе конкретно се сочат рамките на правомощията на общинския С., а именно да определи условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, и други изброени дейности, в т. ч. условията за регистрация на площадките и за предаване на отпадъци на площадките.
Правомощията на Общинския С. по чл. 22 от ЗУО не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се определят наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците. Тоест, извън правомощието на общинския С. е да приеме текст на наредбата с такова съдържание на основание чл. 22 ЗУО. Оспорените текстове в Глава VІІІ „Контрол и административно-наказателни разпоредби“, предвиждат административни наказания, съответно имуществени санкции за неизпълнение на конкретни текстове на Наредбата.
В оспорената наредба се посочва като правно основание за приемането й чл. 22 от ЗУО, като компетентността на общинския С. следва да се съсредоточи в определените с тази разпоредба рамки, а с текстовете на Глава VІІІ „Контрол и административно-наказателни разпоредби“, компетентността на общинския С. излиза от рамката на чл. 22 от ЗУО и навлиза в сферата на налагане на административни наказания (имуществени санкции) за нарушения, свързани с управление на отпадъци, каквато компетентност по този текст общинският С. няма.
Общинският С. като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА. Европейската харта за местно самоуправление (ратифицирана със закон, приет от 37-о НС на 17.03.1995 год. ) в чл. 3, т. 1 дава дефиниция на понятието "местно самоуправление" и като правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. ЗМСМА в чл. 17 определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. В компетентност на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на: 1. общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; 2. устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; 3. образованието; 4. здравеопазването; 5. културата; 6. благоустрояването и комуналните дейности; 7. социалните услуги; 8. опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; 9. поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; 10. развитието на спорта, отдиха и туризма.
Конституционният съд в свое Решение № 6/29.09.2009 год. по к. д. № 7/2009 год. сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл. 3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона. Оттук се поставя въпроса дали материята, уреждаща налагане на наказания във връзка с управление на отпадъците е един от елементите, представляващи съществена част от обществените дела на местното самоуправление и в коя сфера на компетентност попада. П. анализ на чл. 4 от Европейската харта за местно самоуправление т. 1 се налага следния извод: Съгласно същата разпоредба, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Независимо от това, тази разпоредба не е пречка за предоставянето на органите на местно самоуправление на правомощия за специфични цели в съответствие със закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Съгласно чл. 4, т. 4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, поначало трябва да са пълни и неограничени. Оттук следва извод, че обхватът на правомощията на общинския С. като орган на местно самоуправление трябва да бъде максимално широк.
Дори да се приеме обаче, че е налице законово определено широко правомощие на общинския С. да уреди чрез приемане на наредба правоотношения свързани с управление на отпадъците, то в рамките на тези правоотношения категорично не се поставят и правоотношенията, свързани с налагане на наказания за извършени нарушения във връзка с управлението на отпадъците, като материя са вече уредени изчерпателно и ясно в Закона за управление на отпадъци и Закона за административните нарушения и наказания. Горното обосновава извод, че като е имал компетентност в сферата на управление на отпадъците с процесната Наредба по чл. 22 от ЗУО, общинският С. е излязъл извън тази компетентност, уреждайки със същата наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които се налагат административна наказания.
В обобщение чл. 22 от ЗУО овластява общинския С. да приеме наредба само и единствено по отношение условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията на съответната общината; размера на таксите за услугите по ЗУО, предоставяни от общината по реда на ЗМДТ и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т. ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11 от ЗУО. Липсва обаче делегирано от закона правомощие на общинския С. за приемането на разпоредби с административно-наказателен характер. Такава компетентност – да урежда състави на административни нарушения и да предвижда наказания за тях, съгласно чл. 2, ал. 3 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) и чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА, общинският С. би имал само в случаите, когато състави на административни нарушения и следващите се за тях административни наказания не са уредени в закона. В ЗУО, тези обществени отношения са изчерпателно регулирани и тяхното преуреждане в нормативен акт на орган на местно самоуправление би създало неяснота относно приложимия ред за налагане на административните санкции П. допуснато едно и също нарушение, регламентирано в два различни по степен нормативни акта. П. наличието на изрична законова регламентация (Глава VІ, Раздел ІІ, чл. 133 и следващите от ЗУО) на деянията, нарушаващи установения ред за държавно управление и обявени за наказуеми с административно наказание, налагано по административен ред, в това число и изрични разпоредби по отношение компетентността за установяване на административни нарушения и санкционерането им (чл.157-160 от ЗУО), повторното квалифициране на същите деяния като административни нарушения П. това с подзаконов нормативен акт, е недопустимо. В горния смисъл, текстовете на Глава VІІІ „Контрол и административно-наказателни разпоредби“ се явяват нищожни, като приети извън правомощията на общинския С., предоставени с текста на чл. 22 от ЗУО.
Изложеното обосновава противоречие на оспорените разпоредби на Глава VІІІ от чл.34 до чл.43 (включително) от Наредбата за условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията на Община Я. с нормативен акт от по-висока степен, налагащо отмяната им. Разпоредбите на Глава VІІІ „Контрол и административно-наказателни разпоредби“ от Наредбата ще следва да се прогласят за нищожни, поради приемането им П. липса на компетентност.
По делото е направено искане за присъждане на разноски от вносителя на протеста. Съгласно разпоредбата на чл. 143, ал.1 във връзка с чл. 196 от АПК, когато съдът отмени обжалвания административен акт, държавните такси се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт. В случая са представени доказателства да внесена такса за обнародване на оспорването в размер на 20 лева, които следва да се присъдят в полза на О. П. гр.Б..
Водим от горното и на основание чл.193, ал.1 и 2 от АПК, съдът

РЕШИ:

ПРОГЛАСЯВА НИЩОЖНОСТ на разпоредбите на Глава VІІІ „Контрол и административно-наказателни разпоредби“ от чл.34 до чл.43 (включително) от Наредбата за условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията на Община Я..
ОСЪЖДА Община Я. да заплати на О. П. гр.Б. сумата от 20 (двадесет) лева – разноски по делото.
Решението може да се обжалва в четиринадесет дневен срок от съобщаването му пред Върховния административен съд.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от Административно процесуалния кодекс, в случай че не бъде подадена касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени.


ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ Марияна Мицева

ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/ Стоянка Пишиева-Сахатчиева
2. /п/ Иван Шекерлийски

Вярно с оригинала!
ЕК